完善我國(guó)醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)的建議
2016-05-16 瀏覽數(shù)：10,806
本文榮獲二〇一四年度理論成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)
完善我國(guó)醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)的建議*
程躍華 劉子鋒 曹培杰*
摘 要：醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)作為獨(dú)立第三方，在我國(guó)的醫(yī)患糾紛解決中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但若要讓醫(yī)法更好結(jié)合以更有利于醫(yī)患糾紛的有效解決，醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)則還需要作進(jìn)一步的完善，即保證其中立性、完善其評(píng)鑒制度、將其專家?guī)炫c醫(yī)學(xué)會(huì)專家?guī)爝M(jìn)行整合并突出其在醫(yī)患糾紛調(diào)解中的優(yōu)勢(shì)。
關(guān)鍵詞：醫(yī)患糾紛 調(diào)解委員會(huì)
On the Improvement of Doctor-patient Dispute Mediation Committee in China
Cheng Yuehua Liu Zifeng Cao Peijie
Abstract: As an independent third party，doctor-patient dispute mediation committee play a more and more important role in doctor-patient resolution in China. But medicaldispute mediation committee still need further perfecting in order to make the relationship between medicine and law closer and solve medical disputes effectively，such as ensuring its neutrality，perfecting its evaluation system，integrating its expert database with medical expert database，and highlighting its advantage in doctor-patient dispute mediation.
Key words doctor-patient dispute；mediation committee
醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“醫(yī)調(diào)委”）是醫(yī)患糾紛調(diào)解的重要組成部分。不斷完善醫(yī)調(diào)委的工作機(jī)制，將有利于醫(yī)患糾紛的解決。
一、醫(yī)患糾紛調(diào)解簡(jiǎn)介
調(diào)解是ADR的一種形式，是指在第三方的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，對(duì)糾紛雙方進(jìn)行斡旋、勸說(shuō)，促使雙方當(dāng)事人相互諒解，并在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，從而消除糾紛的活動(dòng)。調(diào)解作為解決糾紛的重要途徑，具有簡(jiǎn)便性、靈活性和經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)。
用調(diào)解的方式解決醫(yī)患糾紛，是近年來(lái)國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。國(guó)外很多學(xué)者對(duì)醫(yī)患糾紛的調(diào)解持肯定意見。Hall Jl Jr［1］等認(rèn)為，調(diào)解是非訴訟替代性解決方式中的首選，既能使雙方達(dá)成均能接受的解決方案，其帶來(lái)的損害又最小。Harold Tk［2］認(rèn)為，調(diào)解方式在處理醫(yī)療糾紛處理中的作用一直未得到應(yīng)有的重視，應(yīng)建立事后溝通及調(diào)解機(jī)制，并將其上升為解決醫(yī)療糾紛的國(guó)家戰(zhàn)略；Florence Yee［3］通過(guò)比較醫(yī)療糾紛調(diào)解、傳統(tǒng)的訴訟和仲裁三種方式后，提出強(qiáng)制調(diào)解具有高效率、低成本、醫(yī)患雙方情緒不易激動(dòng)等特點(diǎn)，應(yīng)成為解決醫(yī)療糾紛的方式。實(shí)踐中，美國(guó)80%以上的醫(yī)療糾紛是通過(guò)訴訟外調(diào)解解決的。［4］
按照調(diào)解主體的不同，可以將調(diào)解分為人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解［5］，其中司法調(diào)解系在司法程序過(guò)程中的調(diào)解，其實(shí)質(zhì)仍屬于司法裁判程序的一部分，并不屬于本文所稱ADR。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)解決醫(yī)療糾紛的方式與中國(guó)大陸地區(qū)具有相似之處。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)解通常可分為一般調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所調(diào)解與所謂的“司法調(diào)解”。一般調(diào)解由指患者直接向醫(yī)師公會(huì)或相關(guān)的消費(fèi)者權(quán)益團(tuán)體提出申請(qǐng)進(jìn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所調(diào)解依據(jù)的，是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所謂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”，由醫(yī)患雙方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所設(shè)立的“調(diào)解委員會(huì)”提出調(diào)解申請(qǐng)；調(diào)解達(dá)成一致意見后，調(diào)解書還可經(jīng)法院核定，產(chǎn)生與法院判決相同的法律效力。而其所謂的“司法調(diào)解”，有些類似于我國(guó)大陸地區(qū)的法院訴前調(diào)解。
二、國(guó)內(nèi)醫(yī)患糾紛調(diào)解機(jī)制現(xiàn)狀
醫(yī)調(diào)委的調(diào)解不同于衛(wèi)生行政部門所主導(dǎo)的行政調(diào)解和由司法機(jī)關(guān)組織進(jìn)行的司法調(diào)解，其對(duì)于構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系、減少國(guó)有資產(chǎn)流失、減少法院因醫(yī)患糾紛案件產(chǎn)生的訴累和讓患者快速獲得理賠均有著積極的意義。我國(guó)很多地方政府都已經(jīng)在積極推動(dòng)醫(yī)調(diào)委的工作。
(一)北京市
2011年5月30日，由北京市司法局、衛(wèi)生局、高級(jí)人民法院等６部門聯(lián)合成立了“北京市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”。與它的前身——2005年1月成立的在北京市衛(wèi)生法學(xué)會(huì)下設(shè)的“醫(yī)患糾紛調(diào)解中心”——相比，該醫(yī)調(diào)委是獨(dú)立于衛(wèi)生系統(tǒng)之外的第三方，不受任何組織和個(gè)人的干擾。其“中立第三方”的角色拉近了醫(yī)調(diào)委與患方的距離。截止至2012年5月，該醫(yī)調(diào)委共受理了1500多件醫(yī)患糾紛，其中50%的案件中醫(yī)患雙方達(dá)成了協(xié)議，14%左右的醫(yī)患糾紛被認(rèn)定為醫(yī)院無(wú)過(guò)錯(cuò)，患方放棄索賠，調(diào)解成功率將近70%［6］。
(二)上海市
2006年，上海市成立了“醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”。2011年，上海市政府發(fā)布《關(guān)于開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見》，規(guī)定各區(qū)縣的醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解醫(yī)療糾紛的實(shí)施機(jī)構(gòu)，調(diào)解實(shí)行屬地化管理；其受案范圍為患方索賠金額超過(guò)3萬(wàn)元、同意人民調(diào)解、經(jīng)醫(yī)患雙方自愿申請(qǐng)的醫(yī)患糾紛。由于政府對(duì)于醫(yī)調(diào)委沒(méi)有明確的財(cái)政支持，機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)短缺，運(yùn)行困難。
(三)廣東省
廣東省醫(yī)療糾紛非訴訟處理機(jī)制主要有以下三種模式，一是根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，依托于廣東省“人民調(diào)解委協(xié)會(huì)”并經(jīng)廣東省司法廳批準(zhǔn)，由廣東省醫(yī)院協(xié)會(huì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的“廣東和諧醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱廣東省醫(yī)調(diào)委）；二是深圳市人民法政府根據(jù)2010年2月22日頒布的《深圳醫(yī)患糾紛處理暫行辦法》第十八條第三款中關(guān)于“市政府應(yīng)當(dāng)依法完善仲裁委員會(huì)的醫(yī)患糾紛仲裁機(jī)制”的規(guī)定而設(shè)立了“深圳醫(yī)患糾紛仲裁院”；三是珠海市人民政府根據(jù)《珠海市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》于2011年12月設(shè)立的“珠海市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱珠海醫(yī)調(diào)委）。歸納起來(lái)，這些醫(yī)患糾紛非訴訟處理模式有以下特點(diǎn)：
一是經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣。
廣東省醫(yī)調(diào)委的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是多渠道，經(jīng)常性來(lái)源是醫(yī)療責(zé)任保費(fèi)中售后成本的轉(zhuǎn)移支付；另外還有政府補(bǔ)貼、組建單位墊支以及社會(huì)各界的捐贈(zèng)。［7］
深圳醫(yī)患糾紛仲裁院隸屬于深圳仲裁委員會(huì)，其編制由深圳市政府定編，經(jīng)費(fèi)應(yīng)來(lái)源于深圳市人民政府。［8］
《珠海市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置辦法》第十二條的規(guī)定，珠海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和工作人員報(bào)酬補(bǔ)貼由財(cái)政予以保障。據(jù)介紹，珠海市政府將位于市中心面積550平方米的辦公場(chǎng)地調(diào)撥給市醫(yī)調(diào)委無(wú)償使用，市財(cái)政局將珠海市醫(yī)調(diào)委日常工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員的聘用經(jīng)費(fèi)納入市財(cái)政年度預(yù)算；同時(shí)，珠海市將珠海醫(yī)調(diào)委作為社會(huì)組織進(jìn)行培育，擬建立購(gòu)買服務(wù)評(píng)估體系。［9］
二是工作成效顯著。
據(jù)報(bào)道，自2011年6月成立至2013年6月，廣東省醫(yī)調(diào)委（含各地分支機(jī)構(gòu)）共接待醫(yī)患糾紛投訴8217宗，其中糾紛報(bào)案2667宗，立案受理調(diào)解2126宗（其中重大案件1141宗），已結(jié)案1591宗，調(diào)解成功1505宗，調(diào)解成功率達(dá)94.5%，履約率100%；涉及賠償訴求約5.50億元，經(jīng)調(diào)解后實(shí)際賠付金額6781.13萬(wàn)元，節(jié)約訴訟費(fèi)844.02萬(wàn)元；經(jīng)調(diào)解放棄索賠228宗，簽署調(diào)解協(xié)議數(shù)774件，司法確認(rèn)160件?！?jīng)回訪，醫(yī)療機(jī)構(gòu)滿意度95%，患方滿意度98%。此外，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處理“醫(yī)鬧”案件565宗，大多數(shù)醫(yī)鬧案件得到妥善處理［10］。
珠海市醫(yī)調(diào)委自設(shè)立到2013年4月30日，共接待醫(yī)患糾紛咨詢205宗，立案受理 138宗（其中死亡案件46宗，有過(guò)激行為的案件30宗），已調(diào)解成功 121宗，引導(dǎo)走其他法律途徑解決8宗，正在調(diào)解7宗，調(diào)解協(xié)議履行率100%；訴求總金額3265.83萬(wàn)元，結(jié)案總金額711.61萬(wàn)元；經(jīng)過(guò)人民法院司法確認(rèn)99宗，特別是醫(yī)患雙方無(wú)一例反悔,實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”。人民調(diào)解員參與應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)處置“醫(yī)鬧”22次，成功地把“醫(yī)鬧”引入“醫(yī)調(diào)”，維護(hù)了醫(yī)院的正常醫(yī)療秩序，受到了醫(yī)患雙方的一致好評(píng)［11］。
深圳市醫(yī)患糾紛仲裁院解決的案件數(shù)量相對(duì)較少。究其原因，主要在于醫(yī)患糾紛調(diào)解比醫(yī)患糾紛仲裁更具優(yōu)勢(shì)（下文將進(jìn)一步論及）。
三、醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)急待完善
（一）保證醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)的中立性
調(diào)解機(jī)構(gòu)中立性是調(diào)解醫(yī)患糾紛的前提，它要求醫(yī)患糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)在調(diào)解過(guò)程，應(yīng)保持客觀、公正和不偏不倚，不代表、不偏向任何一方當(dāng)事人。其判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要是看調(diào)解機(jī)構(gòu)是否直接或間接與當(dāng)事人之間存在利益關(guān)系；其在經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人事任免、業(yè)務(wù)運(yùn)行等方面是否具備獨(dú)立性。而現(xiàn)有醫(yī)調(diào)委的中立性存在缺陷。
如前所述，由于廣東省醫(yī)調(diào)委經(jīng)費(fèi)的經(jīng)常性來(lái)源是醫(yī)療責(zé)任保費(fèi)中售后成本的轉(zhuǎn)移支付，由此廣東省醫(yī)調(diào)委可能在一定程度上受制于保險(xiǎn)公司；而保險(xiǎn)公司又和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間存在保險(xiǎn)合同關(guān)系，因此，這種鏈條關(guān)系是對(duì)醫(yī)調(diào)委中立地位的考驗(yàn)?；谕瑯拥牡览恚袑W(xué)者認(rèn)為北京的兩個(gè)醫(yī)患糾紛調(diào)解中心的經(jīng)費(fèi)由保險(xiǎn)公司從保險(xiǎn)費(fèi)中列支，這樣的調(diào)解機(jī)構(gòu)很難在程序意義上保持中立與公正。［12］
另外，《廣東省醫(yī)患糾紛預(yù)防與處理辦法》（以下簡(jiǎn)作《辦法》）第八條規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府對(duì)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)、人員、辦公場(chǎng)地等給予必要的支持和保障”；“有條件的市、縣、區(qū)人民政府可以對(duì)醫(yī)調(diào)委的設(shè)立及開展醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式”。其第十條又規(guī)定：“鼓勵(lì)境內(nèi)外公民、法人和其他組織依法捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者設(shè)立醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)基金，資助本省醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療救助和醫(yī)調(diào)委應(yīng)當(dāng)每半年一次向社會(huì)公布接受社會(huì)捐助、資助的具體情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定雖其積極的方面，但還需進(jìn)一步細(xì)化，“必要的支持和保障”以及“可以”等用語(yǔ)存在著一定的不確定性，醫(yī)調(diào)委有“斷糧”的可能。
目前珠海對(duì)醫(yī)調(diào)委實(shí)行財(cái)政撥款，將醫(yī)調(diào)委參照事業(yè)單位對(duì)待，這使得珠海醫(yī)調(diào)委在經(jīng)費(fèi)來(lái)源和人事任免的獨(dú)立性上存在明顯的瑕疵。在目前公立醫(yī)院為政府的“嫡系部隊(duì)”的情況下，在具體個(gè)案的調(diào)解中容易引起患者對(duì)醫(yī)調(diào)委中立性方面的顧慮。因此，我們建議醫(yī)調(diào)委經(jīng)費(fèi)明確由財(cái)政保障——例如采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式——以確保其公信力。其次，對(duì)社會(huì)捐助機(jī)構(gòu)的規(guī)定還須細(xì)化。醫(yī)調(diào)委具有中立性，其接受社會(huì)捐助應(yīng)當(dāng)受到限制，對(duì)于可能影響其中立性的捐助，比如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、與醫(yī)療機(jī)構(gòu)有保險(xiǎn)關(guān)系的保險(xiǎn)公司的捐助，醫(yī)調(diào)委不得接納。
（二）完善醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)的評(píng)鑒制度
上海市浦東新區(qū)醫(yī)調(diào)委于2011年8月其，在糾紛中采用專家咨詢的方式，讓相關(guān)專家協(xié)助參與調(diào)解，提高了調(diào)解的成功率。［13］可以說(shuō)，醫(yī)調(diào)委的評(píng)鑒制度雖為快速解決醫(yī)患糾紛提供了一條新模式，但其本身仍需要進(jìn)一步完善。這是因?yàn)?，我?guó)現(xiàn)行法關(guān)于糾紛過(guò)錯(cuò)認(rèn)定的法定形式有醫(yī)療過(guò)錯(cuò)司法鑒定和醫(yī)療事故技術(shù)鑒定兩種，而《辦法》第三十四條僅規(guī)定了專家?guī)斓墓δ苁恰盀獒t(yī)療糾紛的調(diào)查、評(píng)估和調(diào)解提供技術(shù)咨詢”，未規(guī)定醫(yī)調(diào)委的評(píng)鑒職能。因此，雖然醫(yī)調(diào)委的評(píng)鑒可以認(rèn)為是醫(yī)患雙方合意下的一種糾紛快速處理方式，但當(dāng)涉及到依據(jù)評(píng)鑒結(jié)果簽署調(diào)解書并形成司法確認(rèn)書時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)慎重。一旦簽收了法院的調(diào)解書，當(dāng)事人就喪失了救濟(jì)途徑；而評(píng)鑒結(jié)果畢竟僅是基于雙方合意的非官方結(jié)論，并沒(méi)有確定的法律效力。
因此，我們建議賦予評(píng)鑒結(jié)果一定的法律效力；否則，基于其產(chǎn)生的司法確認(rèn)的合法性將存在缺陷。
（三）整合醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)專家?guī)炫c醫(yī)學(xué)會(huì)專家?guī)?br> 目前，醫(yī)調(diào)委專家?guī)斓尼t(yī)學(xué)人員系人品好、能力強(qiáng)、素質(zhì)高，具有高、中級(jí)技術(shù)職務(wù)，和大專以上學(xué)歷的離退休醫(yī)務(wù)人員，但是他們可能存在知識(shí)結(jié)構(gòu)老化和業(yè)務(wù)知識(shí)更新不及時(shí)等缺點(diǎn)，
因此，為使醫(yī)、法有效結(jié)合從而達(dá)到更好的調(diào)解效果，衛(wèi)生行政部門可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，引入醫(yī)學(xué)會(huì)專家?guī)熘腥似泛?、作風(fēng)正派的專家參與醫(yī)調(diào)委的工作；同時(shí)，引導(dǎo)醫(yī)調(diào)委專家?guī)熘械姆蓪＜覅⑴c醫(yī)學(xué)會(huì)的工作。
（四）突出醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行醫(yī)患糾紛調(diào)解的優(yōu)勢(shì)
有人認(rèn)為，醫(yī)患糾紛仲裁同樣可以起到醫(yī)患糾紛調(diào)解的作用。我們認(rèn)為，如果完善了醫(yī)調(diào)委調(diào)解機(jī)制，那么醫(yī)患糾紛仲裁完全可以被取代。
關(guān)于醫(yī)患糾紛是否可以仲裁的問(wèn)題，學(xué)界有不同看法。反對(duì)者認(rèn)為，醫(yī)療損害屬于人身?yè)p害事項(xiàng)，非商事合同糾紛，因此醫(yī)患糾紛仲裁于法無(wú)據(jù)。支持者認(rèn)為，醫(yī)患糾紛包括醫(yī)療服務(wù)合同糾紛和侵權(quán)損害賠償糾紛，均屬于當(dāng)事人可自由處分的具有財(cái)產(chǎn)性的事項(xiàng)，因而糾紛完全可以通過(guò)仲裁方式予以解決。
筆者贊同第一種觀點(diǎn)，從法理上說(shuō)，具有人身?yè)p害性質(zhì)的道路交通事故賠償案件現(xiàn)在是不可以仲裁的，如果允許同樣具有人身?yè)p害性質(zhì)的醫(yī)患糾紛通過(guò)仲裁方式解決，那么如何解決這種法理沖突？從專業(yè)優(yōu)勢(shì)上看，醫(yī)調(diào)委建立了自己的專家?guī)?，?fù)雜而有爭(zhēng)議的醫(yī)患糾紛通過(guò)專家評(píng)鑒制度能夠得到快速處理；而大部分仲裁機(jī)構(gòu)缺乏專家?guī)熘?，難以勝任醫(yī)患糾紛的仲裁工作。從糾紛解決成本上看，醫(yī)調(diào)委作為獨(dú)立第三方民間調(diào)解機(jī)構(gòu)，調(diào)解是免費(fèi)的，對(duì)于患方來(lái)說(shuō)無(wú)疑是減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；而仲裁時(shí)患方則需要繳納仲裁相關(guān)費(fèi)用。從快捷性來(lái)看，《辦法》第三十九條規(guī)定了“醫(yī)調(diào)委應(yīng)當(dāng)自受理調(diào)解申請(qǐng)之日起30日內(nèi)調(diào)解終結(jié)”，這相對(duì)于仲裁更加快捷。從終局性來(lái)看，《辦法》第四十條規(guī)定了“醫(yī)患雙方當(dāng)事人同意對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書進(jìn)行司法確認(rèn)的，醫(yī)調(diào)委應(yīng)當(dāng)協(xié)助當(dāng)事人進(jìn)行司法確認(rèn)”，如果經(jīng)司法機(jī)關(guān)審查，發(fā)現(xiàn)醫(yī)調(diào)委的調(diào)解違反法律規(guī)定的，還可以予以糾正；而仲裁卻是“一裁終局”，缺乏其他救濟(jì)途徑。
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*基金項(xiàng)目：本文系廣東省衛(wèi)生廳資助項(xiàng)目“廣東省醫(yī)療聯(lián)合體構(gòu)建模式研究” 課題(項(xiàng)目編號(hào)：C2013016)的階段性成果。
?*作者簡(jiǎn)介：程躍華，廣東三環(huán)匯華律師事務(wù)所律師，主要研究方向?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生。劉子鋒，中山大學(xué)附屬口腔醫(yī)院醫(yī)務(wù)科副科長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)獒t(yī)院管理。曹培杰，廣東明思律師事務(wù)所律師，主要研究方向?yàn)獒t(yī)療衛(wèi)生。
本文已發(fā)表在2014年第6卷第2期《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》上。