本文榮獲二〇一四年度理論成果獎二等獎
完善我國醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會的建議*
程躍華 劉子鋒 曹培杰*
摘 要：醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會作為獨立第三方，在我國的醫(yī)患糾紛解決中發(fā)揮著越來越重要的作用。但若要讓醫(yī)法更好結(jié)合以更有利于醫(yī)患糾紛的有效解決，醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會則還需要作進一步的完善，即保證其中立性、完善其評鑒制度、將其專家?guī)炫c醫(yī)學會專家?guī)爝M行整合并突出其在醫(yī)患糾紛調(diào)解中的優(yōu)勢。
關鍵詞：醫(yī)患糾紛 調(diào)解委員會
On the Improvement of Doctor-patient Dispute Mediation Committee in China
Cheng Yuehua Liu Zifeng Cao Peijie
Abstract: As an independent third party，doctor-patient dispute mediation committee play a more and more important role in doctor-patient resolution in China. But medicaldispute mediation committee still need further perfecting in order to make the relationship between medicine and law closer and solve medical disputes effectively，such as ensuring its neutrality，perfecting its evaluation system，integrating its expert database with medical expert database，and highlighting its advantage in doctor-patient dispute mediation.
Key words doctor-patient dispute；mediation committee
醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會（以下簡稱“醫(yī)調(diào)委”）是醫(yī)患糾紛調(diào)解的重要組成部分。不斷完善醫(yī)調(diào)委的工作機制，將有利于醫(yī)患糾紛的解決。
一、醫(yī)患糾紛調(diào)解簡介
調(diào)解是ADR的一種形式，是指在第三方的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為依據(jù)，對糾紛雙方進行斡旋、勸說，促使雙方當事人相互諒解，并在協(xié)商自愿的基礎上達成協(xié)議，從而消除糾紛的活動。調(diào)解作為解決糾紛的重要途徑，具有簡便性、靈活性和經(jīng)濟性的特點。
用調(diào)解的方式解決醫(yī)患糾紛，是近年來國內(nèi)外理論和實務界的共識。國外很多學者對醫(yī)患糾紛的調(diào)解持肯定意見。Hall Jl Jr［1］等認為，調(diào)解是非訴訟替代性解決方式中的首選，既能使雙方達成均能接受的解決方案，其帶來的損害又最小。Harold Tk［2］認為，調(diào)解方式在處理醫(yī)療糾紛處理中的作用一直未得到應有的重視，應建立事后溝通及調(diào)解機制，并將其上升為解決醫(yī)療糾紛的國家戰(zhàn)略；Florence Yee［3］通過比較醫(yī)療糾紛調(diào)解、傳統(tǒng)的訴訟和仲裁三種方式后，提出強制調(diào)解具有高效率、低成本、醫(yī)患雙方情緒不易激動等特點，應成為解決醫(yī)療糾紛的方式。實踐中，美國80%以上的醫(yī)療糾紛是通過訴訟外調(diào)解解決的。［4］
按照調(diào)解主體的不同，可以將調(diào)解分為人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解［5］，其中司法調(diào)解系在司法程序過程中的調(diào)解，其實質(zhì)仍屬于司法裁判程序的一部分，并不屬于本文所稱ADR。我國臺灣地區(qū)解決醫(yī)療糾紛的方式與中國大陸地區(qū)具有相似之處。我國臺灣地區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)解通常可分為一般調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所調(diào)解與所謂的“司法調(diào)解”。一般調(diào)解由指患者直接向醫(yī)師公會或相關的消費者權益團體提出申請進行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所調(diào)解依據(jù)的，是我國臺灣地區(qū)所謂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”，由醫(yī)患雙方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所設立的“調(diào)解委員會”提出調(diào)解申請；調(diào)解達成一致意見后，調(diào)解書還可經(jīng)法院核定，產(chǎn)生與法院判決相同的法律效力。而其所謂的“司法調(diào)解”，有些類似于我國大陸地區(qū)的法院訴前調(diào)解。
二、國內(nèi)醫(yī)患糾紛調(diào)解機制現(xiàn)狀
醫(yī)調(diào)委的調(diào)解不同于衛(wèi)生行政部門所主導的行政調(diào)解和由司法機關組織進行的司法調(diào)解，其對于構建和諧醫(yī)患關系、減少國有資產(chǎn)流失、減少法院因醫(yī)患糾紛案件產(chǎn)生的訴累和讓患者快速獲得理賠均有著積極的意義。我國很多地方政府都已經(jīng)在積極推動醫(yī)調(diào)委的工作。
(一)北京市
2011年5月30日，由北京市司法局、衛(wèi)生局、高級人民法院等６部門聯(lián)合成立了“北京市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會”。與它的前身——2005年1月成立的在北京市衛(wèi)生法學會下設的“醫(yī)患糾紛調(diào)解中心”——相比，該醫(yī)調(diào)委是獨立于衛(wèi)生系統(tǒng)之外的第三方，不受任何組織和個人的干擾。其“中立第三方”的角色拉近了醫(yī)調(diào)委與患方的距離。截止至2012年5月，該醫(yī)調(diào)委共受理了1500多件醫(yī)患糾紛，其中50%的案件中醫(yī)患雙方達成了協(xié)議，14%左右的醫(yī)患糾紛被認定為醫(yī)院無過錯，患方放棄索賠，調(diào)解成功率將近70%［6］。
(二)上海市
2006年，上海市成立了“醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會”。2011年，上海市政府發(fā)布《關于開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見》，規(guī)定各區(qū)縣的醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會是調(diào)解醫(yī)療糾紛的實施機構，調(diào)解實行屬地化管理；其受案范圍為患方索賠金額超過3萬元、同意人民調(diào)解、經(jīng)醫(yī)患雙方自愿申請的醫(yī)患糾紛。由于政府對于醫(yī)調(diào)委沒有明確的財政支持，機構經(jīng)費短缺，運行困難。
(三)廣東省
廣東省醫(yī)療糾紛非訴訟處理機制主要有以下三種模式，一是根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，依托于廣東省“人民調(diào)解委協(xié)會”并經(jīng)廣東省司法廳批準，由廣東省醫(yī)院協(xié)會申請設立的“廣東和諧醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會”（以下簡稱廣東省醫(yī)調(diào)委）；二是深圳市人民法政府根據(jù)2010年2月22日頒布的《深圳醫(yī)患糾紛處理暫行辦法》第十八條第三款中關于“市政府應當依法完善仲裁委員會的醫(yī)患糾紛仲裁機制”的規(guī)定而設立了“深圳醫(yī)患糾紛仲裁院”；三是珠海市人民政府根據(jù)《珠海市醫(yī)療糾紛預防與處置辦法》于2011年12月設立的“珠海市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會”（以下簡稱珠海醫(yī)調(diào)委）。歸納起來，這些醫(yī)患糾紛非訴訟處理模式有以下特點：
一是經(jīng)費來源多樣。
廣東省醫(yī)調(diào)委的經(jīng)費來源是多渠道，經(jīng)常性來源是醫(yī)療責任保費中售后成本的轉(zhuǎn)移支付；另外還有政府補貼、組建單位墊支以及社會各界的捐贈。［7］
深圳醫(yī)患糾紛仲裁院隸屬于深圳仲裁委員會，其編制由深圳市政府定編，經(jīng)費應來源于深圳市人民政府。［8］
《珠海市醫(yī)療糾紛預防與處置辦法》第十二條的規(guī)定，珠海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費和工作人員報酬補貼由財政予以保障。據(jù)介紹，珠海市政府將位于市中心面積550平方米的辦公場地調(diào)撥給市醫(yī)調(diào)委無償使用，市財政局將珠海市醫(yī)調(diào)委日常工作經(jīng)費和調(diào)解員的聘用經(jīng)費納入市財政年度預算；同時，珠海市將珠海醫(yī)調(diào)委作為社會組織進行培育，擬建立購買服務評估體系。［9］
二是工作成效顯著。
據(jù)報道，自2011年6月成立至2013年6月，廣東省醫(yī)調(diào)委（含各地分支機構）共接待醫(yī)患糾紛投訴8217宗，其中糾紛報案2667宗，立案受理調(diào)解2126宗（其中重大案件1141宗），已結(jié)案1591宗，調(diào)解成功1505宗，調(diào)解成功率達94.5%，履約率100%；涉及賠償訴求約5.50億元，經(jīng)調(diào)解后實際賠付金額6781.13萬元，節(jié)約訴訟費844.02萬元；經(jīng)調(diào)解放棄索賠228宗，簽署調(diào)解協(xié)議數(shù)774件，司法確認160件?！?jīng)回訪，醫(yī)療機構滿意度95%，患方滿意度98%。此外，現(xiàn)場應急處理“醫(yī)鬧”案件565宗，大多數(shù)醫(yī)鬧案件得到妥善處理［10］。
珠海市醫(yī)調(diào)委自設立到2013年4月30日，共接待醫(yī)患糾紛咨詢205宗，立案受理 138宗（其中死亡案件46宗，有過激行為的案件30宗），已調(diào)解成功 121宗，引導走其他法律途徑解決8宗，正在調(diào)解7宗，調(diào)解協(xié)議履行率100%；訴求總金額3265.83萬元，結(jié)案總金額711.61萬元；經(jīng)過人民法院司法確認99宗，特別是醫(yī)患雙方無一例反悔,實現(xiàn)了“案結(jié)事了”。人民調(diào)解員參與應急現(xiàn)場處置“醫(yī)鬧”22次，成功地把“醫(yī)鬧”引入“醫(yī)調(diào)”，維護了醫(yī)院的正常醫(yī)療秩序，受到了醫(yī)患雙方的一致好評［11］。
深圳市醫(yī)患糾紛仲裁院解決的案件數(shù)量相對較少。究其原因，主要在于醫(yī)患糾紛調(diào)解比醫(yī)患糾紛仲裁更具優(yōu)勢（下文將進一步論及）。
三、醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會急待完善
（一）保證醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會的中立性
調(diào)解機構中立性是調(diào)解醫(yī)患糾紛的前提，它要求醫(yī)患糾紛調(diào)解機構在調(diào)解過程，應保持客觀、公正和不偏不倚，不代表、不偏向任何一方當事人。其判斷標準，主要是看調(diào)解機構是否直接或間接與當事人之間存在利益關系；其在經(jīng)費來源、人事任免、業(yè)務運行等方面是否具備獨立性。而現(xiàn)有醫(yī)調(diào)委的中立性存在缺陷。
如前所述，由于廣東省醫(yī)調(diào)委經(jīng)費的經(jīng)常性來源是醫(yī)療責任保費中售后成本的轉(zhuǎn)移支付，由此廣東省醫(yī)調(diào)委可能在一定程度上受制于保險公司；而保險公司又和醫(yī)療機構之間存在保險合同關系，因此，這種鏈條關系是對醫(yī)調(diào)委中立地位的考驗。基于同樣的道理，有學者認為北京的兩個醫(yī)患糾紛調(diào)解中心的經(jīng)費由保險公司從保險費中列支，這樣的調(diào)解機構很難在程序意義上保持中立與公正。［12］
另外，《廣東省醫(yī)患糾紛預防與處理辦法》（以下簡作《辦法》）第八條規(guī)定了“縣級以上人民政府對醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作所需經(jīng)費、人員、辦公場地等給予必要的支持和保障”；“有條件的市、縣、區(qū)人民政府可以對醫(yī)調(diào)委的設立及開展醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作采取政府購買服務的方式”。其第十條又規(guī)定：“鼓勵境內(nèi)外公民、法人和其他組織依法捐贈財產(chǎn)或者設立醫(yī)療風險基金，資助本省醫(yī)療機構開展醫(yī)療救助和醫(yī)調(diào)委應當每半年一次向社會公布接受社會捐助、資助的具體情況，接受社會監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定雖其積極的方面，但還需進一步細化，“必要的支持和保障”以及“可以”等用語存在著一定的不確定性，醫(yī)調(diào)委有“斷糧”的可能。
目前珠海對醫(yī)調(diào)委實行財政撥款，將醫(yī)調(diào)委參照事業(yè)單位對待，這使得珠海醫(yī)調(diào)委在經(jīng)費來源和人事任免的獨立性上存在明顯的瑕疵。在目前公立醫(yī)院為政府的“嫡系部隊”的情況下，在具體個案的調(diào)解中容易引起患者對醫(yī)調(diào)委中立性方面的顧慮。因此，我們建議醫(yī)調(diào)委經(jīng)費明確由財政保障——例如采用政府購買服務的方式——以確保其公信力。其次，對社會捐助機構的規(guī)定還須細化。醫(yī)調(diào)委具有中立性，其接受社會捐助應當受到限制，對于可能影響其中立性的捐助，比如醫(yī)療機構、與醫(yī)療機構有保險關系的保險公司的捐助，醫(yī)調(diào)委不得接納。
（二）完善醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會的評鑒制度
上海市浦東新區(qū)醫(yī)調(diào)委于2011年8月其，在糾紛中采用專家咨詢的方式，讓相關專家協(xié)助參與調(diào)解，提高了調(diào)解的成功率。［13］可以說，醫(yī)調(diào)委的評鑒制度雖為快速解決醫(yī)患糾紛提供了一條新模式，但其本身仍需要進一步完善。這是因為，我國現(xiàn)行法關于糾紛過錯認定的法定形式有醫(yī)療過錯司法鑒定和醫(yī)療事故技術鑒定兩種，而《辦法》第三十四條僅規(guī)定了專家?guī)斓墓δ苁恰盀獒t(yī)療糾紛的調(diào)查、評估和調(diào)解提供技術咨詢”，未規(guī)定醫(yī)調(diào)委的評鑒職能。因此，雖然醫(yī)調(diào)委的評鑒可以認為是醫(yī)患雙方合意下的一種糾紛快速處理方式，但當涉及到依據(jù)評鑒結(jié)果簽署調(diào)解書并形成司法確認書時，法院應當慎重。一旦簽收了法院的調(diào)解書，當事人就喪失了救濟途徑；而評鑒結(jié)果畢竟僅是基于雙方合意的非官方結(jié)論，并沒有確定的法律效力。
因此，我們建議賦予評鑒結(jié)果一定的法律效力；否則，基于其產(chǎn)生的司法確認的合法性將存在缺陷。
（三）整合醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會專家?guī)炫c醫(yī)學會專家?guī)?br> 目前，醫(yī)調(diào)委專家?guī)斓尼t(yī)學人員系人品好、能力強、素質(zhì)高，具有高、中級技術職務，和大專以上學歷的離退休醫(yī)務人員，但是他們可能存在知識結(jié)構老化和業(yè)務知識更新不及時等缺點，
因此，為使醫(yī)、法有效結(jié)合從而達到更好的調(diào)解效果，衛(wèi)生行政部門可以考慮在適當?shù)臅r機，引入醫(yī)學會專家?guī)熘腥似泛?、作風正派的專家參與醫(yī)調(diào)委的工作；同時，引導醫(yī)調(diào)委專家?guī)熘械姆蓪＜覅⑴c醫(yī)學會的工作。
（四）突出醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會進行醫(yī)患糾紛調(diào)解的優(yōu)勢
有人認為，醫(yī)患糾紛仲裁同樣可以起到醫(yī)患糾紛調(diào)解的作用。我們認為，如果完善了醫(yī)調(diào)委調(diào)解機制，那么醫(yī)患糾紛仲裁完全可以被取代。
關于醫(yī)患糾紛是否可以仲裁的問題，學界有不同看法。反對者認為，醫(yī)療損害屬于人身損害事項，非商事合同糾紛，因此醫(yī)患糾紛仲裁于法無據(jù)。支持者認為，醫(yī)患糾紛包括醫(yī)療服務合同糾紛和侵權損害賠償糾紛，均屬于當事人可自由處分的具有財產(chǎn)性的事項，因而糾紛完全可以通過仲裁方式予以解決。
筆者贊同第一種觀點，從法理上說，具有人身損害性質(zhì)的道路交通事故賠償案件現(xiàn)在是不可以仲裁的，如果允許同樣具有人身損害性質(zhì)的醫(yī)患糾紛通過仲裁方式解決，那么如何解決這種法理沖突？從專業(yè)優(yōu)勢上看，醫(yī)調(diào)委建立了自己的專家?guī)?，復雜而有爭議的醫(yī)患糾紛通過專家評鑒制度能夠得到快速處理；而大部分仲裁機構缺乏專家?guī)熘?，難以勝任醫(yī)患糾紛的仲裁工作。從糾紛解決成本上看，醫(yī)調(diào)委作為獨立第三方民間調(diào)解機構，調(diào)解是免費的，對于患方來說無疑是減輕了經(jīng)濟負擔；而仲裁時患方則需要繳納仲裁相關費用。從快捷性來看，《辦法》第三十九條規(guī)定了“醫(yī)調(diào)委應當自受理調(diào)解申請之日起30日內(nèi)調(diào)解終結(jié)”，這相對于仲裁更加快捷。從終局性來看，《辦法》第四十條規(guī)定了“醫(yī)患雙方當事人同意對人民調(diào)解協(xié)議書進行司法確認的，醫(yī)調(diào)委應當協(xié)助當事人進行司法確認”，如果經(jīng)司法機關審查，發(fā)現(xiàn)醫(yī)調(diào)委的調(diào)解違反法律規(guī)定的，還可以予以糾正；而仲裁卻是“一裁終局”，缺乏其他救濟途徑。
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*基金項目：本文系廣東省衛(wèi)生廳資助項目“廣東省醫(yī)療聯(lián)合體構建模式研究” 課題(項目編號：C2013016)的階段性成果。
?*作者簡介：程躍華，廣東三環(huán)匯華律師事務所律師，主要研究方向為知識產(chǎn)權、醫(yī)療衛(wèi)生。劉子鋒，中山大學附屬口腔醫(yī)院醫(yī)務科副科長，主要研究方向為醫(yī)院管理。曹培杰，廣東明思律師事務所律師，主要研究方向為醫(yī)療衛(wèi)生。
本文已發(fā)表在2014年第6卷第2期《醫(yī)學與法學》上。