新型城鎮(zhèn)化中律師的推動作用——以“三舊”改造為切入點
2016-05-13 瀏覽數(shù)：6,852
本文榮獲二〇一四年度理論成果獎三等獎
新型城鎮(zhèn)化中律師的推動作用
——以“三舊”改造為切入點
“城鎮(zhèn)化”一詞由來已久，原意主要指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的這一過程。城鎮(zhèn)化的程度以及速度，往往能夠直接反映出一個地域的總體發(fā)展?fàn)顩r。2012年召開的十八大報告中多次出現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”一詞，同年舉行的中央經(jīng)濟工作會議上也提出要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。要把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”?！靶滦统擎?zhèn)化”一詞逐漸成為了社會各界關(guān)注的焦點?！靶滦统擎?zhèn)化”不同于傳統(tǒng)的“城鎮(zhèn)化”概念，它并非指單純的人口結(jié)構(gòu)變化，而是具有更豐富的內(nèi)涵，即在科學(xué)布局的前提下，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增加拉動內(nèi)需，促進社會經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。
作為法律界的專業(yè)人士，律師在“新型城鎮(zhèn)化”進程中亦發(fā)揮著舉足輕重、不可取代的作用。而“三舊”改造是“新型城鎮(zhèn)化”進程中不可或缺的環(huán)節(jié)，也是關(guān)系社會和諧發(fā)展的重大環(huán)節(jié)。律師在這一環(huán)節(jié)中的作用日益顯著。他們以其獨特的專業(yè)視角，豐富的社會閱歷以及良好的溝通能力，積極推動“三舊”改造的進程，從而為“新型城鎮(zhèn)化”作出應(yīng)有的貢獻。本文試以律師在“三舊”改造進程中的角色定位及職能發(fā)揮，論述法律運用對“新型城鎮(zhèn)化”的重要性。
一、保障弱勢群體利益
“三舊”改造是廣東省獨有的新名詞，其中，城中村改造是“三舊”改造工作的主力重點，根據(jù)改造方式不同，城中村改造分為“整體拆除重建”及“局部改造”兩種方式。在“整體拆除重建”這一模式中，由于工程量浩大，對當(dāng)事人的生活將造成深遠的影響，如何在其中尋求一個恰當(dāng)?shù)钠胶恻c，亦是順利解決“三舊”改造過程中諸多問題的關(guān)鍵點所在。因此在“三舊”改造的過程必須要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，依據(jù)法律的精神進行價值判斷，以尋求一個公正的結(jié)果。由此可見，法律專業(yè)人士在“三舊”改造中發(fā)揮著保護公民合法權(quán)益，防止權(quán)力濫用，保障每個當(dāng)事人都合法享受到改造成果的作用。
城中村改造一向是社會關(guān)注的焦點，其中村集體往往處于相對弱勢的地位，而改造都攸關(guān)他們的切身利益。這種不對等的地位很難確保村民及村集體的合法利益得到有效保障。如果在改造過程中處理不當(dāng)，村民和集體的合法權(quán)益一旦受損，則會引發(fā)嚴(yán)重的后果，甚至引發(fā)集體上訪等問題。律師的介入可以相對平衡改造雙方的地位，使舊村改造得以和諧、平穩(wěn)進行。
在“三舊”改造的過程中，勢必還會遇到諸多阻力，特別是“釘子戶”這一問題，一直以來均是城市改造中的難點與敏感點，一旦不能妥善解決，很可能影響改造的順利進行，引發(fā)改造雙方的對立，并使改造面臨來自社會公眾的輿論壓力，阻礙整個改造進程的順利進行。因此，要解決“釘子戶”這一問題，必須依法進行，有理有據(jù)，嚴(yán)格按照規(guī)定的程序執(zhí)行，通過行政與司法的手段解決這一問題，既要保護少數(shù)人的利益，也要保護社會公眾的利益。法院對“釘子戶”作出生效判決后，一般會積極組織雙方當(dāng)事人執(zhí)行和解，從而避免強制執(zhí)行造成矛盾激化，帶來不良社會影響，而律師從中積極配合做好說服解釋工作，最終促成各方當(dāng)事人達成和解。
由此可見，律師在改造過程中可充分發(fā)揮“潤滑劑”的作用，保障弱勢一方權(quán)益，緩和社會矛盾。
二、及時應(yīng)變，減少法律風(fēng)險
近年來，城鎮(zhèn)的改造的模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鞲脑?、融資模式等多種模式并存的現(xiàn)狀，一改以往單純由行政指令推進的改造方式，給予村集體和村民充分的自主選擇權(quán)。目前“三舊”改造主要由政府牽頭并提供優(yōu)惠政策，村民、村委自主進行改造，開發(fā)商介入提供資金，這一改造模式在保持“三舊”改造有序、符合村民整體利益的同時，也為改造注入了市場的活力。在“三舊”改造中，改造的前提是要充分尊重村民意愿，因此在改造方案確定前需要充分了解村民意愿；方案草案出臺后也需要經(jīng)過嚴(yán)格的表決程序，在多數(shù)村民通過改造方案之后方可正式確定；在方案確立后，還需要由村民自愿簽訂補償安置方案，并由律師見證。當(dāng)事人合意的原則始終貫穿在改造過程當(dāng)中。而由此產(chǎn)生的各種風(fēng)險，特別是與合同相關(guān)的風(fēng)險，則需要律師進行專業(yè)的審核與論證，以確保將合同的法律風(fēng)險降到最低，并且保障合同的公平、合理，以謀求改造各方共贏的良好格局。
除此之外，由于律師中立、專業(yè)的職業(yè)身份，在改造過程中也可對改造各方起到監(jiān)管的作用。以潭村改造為例：潭村改造模式是根據(jù)潭村的實際情況，在總結(jié)我國近十年城中村改造經(jīng)驗基礎(chǔ)上提煉出來的。此模式的創(chuàng)新之處主要有三：通過開發(fā)商不直接介入的方式引進社會資金；實行土地產(chǎn)權(quán)置換資金；采用“三分制”土地利用原則。這一模式中也存在一定風(fēng)險，一般開發(fā)商都以追求最大利益為目標(biāo)，為避免其在開發(fā)過程中不考慮社會利益，過度開發(fā)，需要對開發(fā)商進行多方的監(jiān)管。而政府作為“裁判員”，不適宜直接參與到城中村改造的具體細節(jié)；作為改造主體的村集體組織缺乏改造的經(jīng)驗和相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識，也沒有監(jiān)管能力。而作為在該領(lǐng)域的專業(yè)顧問機構(gòu)，經(jīng)驗豐富的律師能無微不至地參與到城中村改造的每一個環(huán)節(jié)，起到全方位的輔導(dǎo)和監(jiān)管作用。一旦出現(xiàn)任何特殊情況，律師可憑借對改造過程的充分介入和了解，及時上報溝通，出謀劃策，以專業(yè)的法律知識對改造過程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險進行防范，起到了“防火墻”的作用。
三、論證法律問題，提供立法經(jīng)驗
“三舊”改造開展至今時間不長，依然時刻面臨著層出不窮的新型法律問題。如宅基地上房屋權(quán)屬問題、外村人待遇問題、起訴“釘子戶”的訴訟主體問題等等。為確保改造的順利進行，這些問題勢必要有律師根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合政府、村民、開發(fā)商及其他相關(guān)人士意向進行反復(fù)解讀和論證。特別是在國內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定尚不明晰和完善的情況下，更需要律師結(jié)合相關(guān)法律精神，充分考量現(xiàn)實情況，摸索出解決方案，為法院判決提供明確的參考意見。
2012 年11 月20 日，最高人民法院公布全國法院十大踐行能動司法理念優(yōu)秀案例，廣州市獵德經(jīng)濟發(fā)展有限公司訴獵德村某村民宅基地糾紛案作為典型案例列入其中，其指導(dǎo)意義可見一斑。對這一系列法律問題的研究和論證，除卻解決改造過程中面臨的現(xiàn)實法律問題之外，也可以為法律法規(guī)的進一步完善提供一定的實踐經(jīng)驗，從制度上進一步推動新型城鎮(zhèn)化的快速、健康發(fā)展。
“新型城鎮(zhèn)化”是一個漫長、艱巨的過程，意味著社會結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型期間，勢必將產(chǎn)生許多摩擦和阻礙，維持社會的穩(wěn)定，保障相關(guān)人員的合法權(quán)益，將成為群眾最為關(guān)注的問題。律師以其獨特的職業(yè)視角和專業(yè)素養(yǎng)，在這一轉(zhuǎn)變中扮演著“潤滑劑”、“防火墻”與“指南針”等諸多角色，在新時代的潮流中發(fā)揮著自己獨特的作用的影響力。