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發(fā)布時(shí)間：2019-07-11 瀏覽數(shù)：2,061
業(yè)務(wù)資訊
新一輪農(nóng)地改革的重心
5月6日上午，國(guó)家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會(huì)介紹黨的十八大以來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得的歷史性成就，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“農(nóng)村土地制度改革取得新突破?！?span>
黨的十八大以來(lái)，土地制度改革的重心再次回到農(nóng)村，中央對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革作出了一系列重大決策部署。2014年底，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，在全國(guó)的33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。
從浙江德清縣、貴州湄潭縣、四川成都郫都區(qū)等地的實(shí)踐看，率先探索并不斷深化的農(nóng)村土地制度改革，正在廣袤農(nóng)村持續(xù)釋放著巨大活力，“三塊地”改革試點(diǎn)取得階段性進(jìn)展。
一、農(nóng)地征收制度系統(tǒng)深入
我國(guó)的農(nóng)村土地征收制度與改革開放和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴。改革開放后，由于工業(yè)發(fā)展、人口膨脹等，城市用地需求快速增長(zhǎng)，需要對(duì)“將農(nóng)村土地用于城市建設(shè)”進(jìn)行規(guī)范化、制度化安排，征地制度應(yīng)運(yùn)而生。
農(nóng)村土地征收制度改革的目標(biāo)是“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”。目前，有關(guān)探索已經(jīng)比較系統(tǒng)成熟。
一是縮小了土地征收范圍。探索制定了土地征收目錄，對(duì)公共利益用地范圍進(jìn)行了初步建立，基本明確了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)等6種情形的征地范圍。
二是規(guī)范了土地征收程序。從現(xiàn)行的土地征收“兩公告一登記”程序，轉(zhuǎn)變?yōu)橄扰c農(nóng)民達(dá)成協(xié)議，征地補(bǔ)償安置資金落實(shí)后，方可啟動(dòng)征地。
三是完善了被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制。將符合條件的被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系；用區(qū)片綜合地價(jià)取代年產(chǎn)值倍數(shù)法，對(duì)征收農(nóng)民住房不再作為地上附著物，而是作為專門的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)予以補(bǔ)償。
在土地增值收益分配上，村民、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社等相關(guān)主體之間的分配機(jī)制比較順暢，在收益分配的基礎(chǔ)邏輯、考慮因素、實(shí)現(xiàn)途徑等方面形成的共識(shí)比較充分。
二、集體經(jīng)營(yíng)性用地入市通道基本打通
自1986年版土地管理法至今，政策上對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的態(tài)度，經(jīng)歷了從鼓勵(lì)到嚴(yán)格限制，又到逐步放開的過(guò)程。上世紀(jì)80年代末90年代初，為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，對(duì)占用農(nóng)村土地舉辦工業(yè)大院等行為一度非常鼓勵(lì)。但到了90年代中后期，占用耕地、無(wú)序浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。1998年版土地管理法修訂專門增加了土地利用規(guī)劃、耕地保護(hù)兩章。其中第六十三條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。為集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)“上了鎖”。
沿海的廣東、浙江、江蘇等地，由于早期發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而積累了大量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這些省份也較早開始了“入市”探索。其中，廣東的進(jìn)展較快，涌現(xiàn)出了南海模式、順德模式。這一階段的探索結(jié)果是形成了2005年廣東省出臺(tái)的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，涵蓋了集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、收益分配等。
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，此后全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）開始了新一輪試點(diǎn)，并取得積極進(jìn)展。
自2015年貴州湄潭敲響入市“第一槌”到2018年年底，全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊已達(dá)1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、入市主體、入市途徑和范圍、市場(chǎng)交易規(guī)則和監(jiān)管、價(jià)格生成機(jī)制、土地增值收益調(diào)節(jié)金、入市抵押管理等方面，制度性通道基本打通。
三、宅基地制度改革穩(wěn)慎推進(jìn)
由于歷史形成的宅基地制度的特殊性，這一制度成為農(nóng)村土地制度改革中最為獨(dú)特、最為敏感的一項(xiàng)改革。同時(shí)，由于其事關(guān)小產(chǎn)權(quán)房、城里人到農(nóng)村買房等熱點(diǎn)問(wèn)題，備受各界關(guān)注。
1981年《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定“分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”。1986年版土地管理法是我國(guó)的宅基地制度的法律基礎(chǔ)，其中規(guī)定了宅基地的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)流程等。1998年版土地管理法對(duì)“一戶一宅”、面積限制等進(jìn)行了規(guī)定。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市市民出售”。總體上看，我國(guó)對(duì)宅基地的管理日趨嚴(yán)格。
近年來(lái)的宅基地改革，始于我國(guó)土地發(fā)展權(quán)即建設(shè)用地指標(biāo)的管控，也與我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“兩棲用地”現(xiàn)象密切相關(guān)，即農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村的建設(shè)用地卻仍在增加。因此，許多學(xué)者呼吁推進(jìn)村莊整理，把閑置、空閑宅基地退出來(lái)，通過(guò)“增減掛”把釋放出來(lái)的用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，從而解決進(jìn)城農(nóng)民“兩頭占地”問(wèn)題，也滿足了城市發(fā)展的用地指標(biāo)需求。但這需要推進(jìn)以宅基地制度改革為基礎(chǔ)的一系列改革。
目前，宅基地制度改革探索的重點(diǎn)主要包括：一是宅基地的資格權(quán)。即宅基地是否必須是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格，其他人員要具備什么條件才有資格；二是宅基地如何退出。尤其是退出流程、補(bǔ)償價(jià)格和后續(xù)利用等問(wèn)題如何明確；三是宅基地的審批流程。即由誰(shuí)審批、如何審批，是否需要調(diào)整；四是宅基地及其附著的農(nóng)房是否能夠抵押（或經(jīng)擔(dān)保后）貸款，抵押的應(yīng)該確定為何種權(quán)益。
從試點(diǎn)的情況看，宅基地制度改革試點(diǎn)時(shí)間較短，范圍較窄，盡管部分地區(qū)開展了“地票”“兩分兩換”“聯(lián)建”等嘗試，但總體上尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，由于宅基地是農(nóng)民手里價(jià)值最高的資產(chǎn)，也是最賴以安身立命的基礎(chǔ)，因此有關(guān)部門對(duì)宅基地改革比較謹(jǐn)慎。目前，各方面對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)認(rèn)識(shí)還不一致，有待進(jìn)一步深入研究。
四、新一輪改革緩急有序
全面深化改革要蹄疾而步穩(wěn)，這同樣適用于新一輪農(nóng)村土地制度改革。
一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革可以快一點(diǎn)。據(jù)測(cè)算，我國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占總建設(shè)用地的8%左右，如“入市”政策能大范圍推廣，可以有效解決尤其是東部地區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)緊張局面，大幅提升土地資源配置效率，豐富擴(kuò)大農(nóng)村和農(nóng)民增收渠道，為鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化注入新動(dòng)力。當(dāng)前入市的制度性通道已基本打通，但改革步伐不能停緩。
下一步，一是對(duì)已經(jīng)取得的成熟經(jīng)驗(yàn)加快制度化、常態(tài)化，完善配套制度，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；二是加快研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市到期后續(xù)期的有關(guān)政策，出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流程細(xì)則、入市收益分配標(biāo)準(zhǔn)等；三是在加快推廣實(shí)施已有經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，有的政策還需要繼續(xù)向深處、向細(xì)處探索。比如，目前試點(diǎn)入市地塊以遠(yuǎn)郊為主，未來(lái)可以探索城區(qū)內(nèi)部、近郊的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑。又如，目前試點(diǎn)地塊入市后主要承載加工、物流、商貿(mào)等功能，將來(lái)可結(jié)合集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)等，探索入市后承載居住、辦公功能的可行性。
在鼓勵(lì)大膽實(shí)踐、避免貽誤戰(zhàn)機(jī)的同時(shí)，還要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
一是推進(jìn)有序，按照國(guó)家統(tǒng)一部署來(lái)實(shí)施。在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推開的路徑和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要視土地管理法的修改情況和國(guó)家統(tǒng)一部署來(lái)安排，在修法的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面推開。
二是嚴(yán)守底線、防范風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，嚴(yán)守土地所有制的性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了。
三是以農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民的意愿。以維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益為底線，絕不能代替農(nóng)民作主，不能強(qiáng)迫農(nóng)民選擇，真正讓農(nóng)民得到改革的紅利。
四是在滿足有關(guān)規(guī)定前提的基礎(chǔ)上開展，不能一哄而上，更不能隨意改變用途。
另一方面，宅基地制度改革則要穩(wěn)慎。宅基地改革是農(nóng)村土地制度改革的難點(diǎn)，事關(guān)農(nóng)民核心利益，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定，要穩(wěn)慎推進(jìn)，必須守住“三條底線”，守住生態(tài)保護(hù)紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
下一步，對(duì)宅基地制度的改革探索既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)，要統(tǒng)籌考慮宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性和社會(huì)保障功能，程序性探索和理論性探索并重，核心是處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線，關(guān)鍵是完善宅基地的“產(chǎn)權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，主要突破口是閑置宅基地和閑置房屋。
一是進(jìn)一步探索保障宅基地的用益物權(quán)。在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地的使用權(quán)，進(jìn)一步明確“三權(quán)”的權(quán)利關(guān)系，清理宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”“一戶多宅”等現(xiàn)象。
二是宅基地集體所有權(quán)要顯化實(shí)化。不斷完善所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，研究厘清所有權(quán)和資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織收益分紅中的關(guān)系。
三是資格權(quán)要從長(zhǎng)計(jì)議、更有彈性。結(jié)合人口流動(dòng)新特點(diǎn)，探索部分村民在放棄宅基地資格權(quán)一定年限內(nèi)重新獲得宅基地資格權(quán)的可行性，厘清集體組織成員資格權(quán)與戶籍的關(guān)系、與“增人不增地、減人不減地”的關(guān)系，完善資格權(quán)中“戶”和“人”的關(guān)系等。
四是使用權(quán)進(jìn)一步明確邊界、豐富內(nèi)涵。根據(jù)鄉(xiāng)村振興等新形勢(shì)新要求，在一定條件、范圍內(nèi)探索賦予新權(quán)能，進(jìn)一步探索厘清宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)、租賃權(quán)的權(quán)屬關(guān)系，探索宅基地租賃權(quán)可行性及其與宅基地使用權(quán)的關(guān)系等。
來(lái)源：新三農(nóng)