[摘要]律師隊伍是中國共產黨領導下的、能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供法律服務、貢獻法治力量的一支法治隊伍，其既具有為當事人提供法律服務的職業(yè)定位，又具有作為社會主義法制建設者的政治定位。律師隊伍的功能和作用含義不同又緊密相聯(lián)。功能與職業(yè)定位相對應，是律師隊伍根據(jù)其職業(yè)屬性而具有的應然屬性，包括助力法治社會、法治政府和法治國家建設等方面；而作用與政治定位相對應，其以功能為基礎，順應國家經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民實際所需，從而上升到一個更高層次，需要律師隊伍發(fā)揮主觀能動性去發(fā)揮，包括參與立法而完善法律規(guī)范和法律實施體系、參政議政而獻言獻策、應對突發(fā)事件以及完善律師自身制度等內容。
[關鍵詞]律師隊伍；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；定位；功能；作用
一、引言
2019年10月31日，中共十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提出，要“完善律師制度”，同時提出“尊重知識、尊重人才，加快人才制度和政策創(chuàng)新，支持各類人才為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻智慧和力量”。習近平總書記指出：“律師隊伍是依法治國的一支重要力量，要大力加強律師隊伍思想政治建設，把擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治作為律師從業(yè)的基本要求”[1]。
然而，律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的定位是怎樣的？其又有著怎樣的功能和作用呢？無論是從完善律師制度的角度，還是從充分發(fā)揮律師隊伍的功能和作用的角度來看，都繞不開這幾個基礎性問題。有鑒于此，本文將嘗試對這些問題展開探討。
二、律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的定位
（一）律師隊伍的法規(guī)范定位
一般而言，律師隊伍的外延包括律師個體、律師事務所和律師協(xié)會，關于這三者的定位，《律師法》等法律規(guī)范均有相關規(guī)定。
筆者認為，律師隊伍的定位包括職業(yè)定位和政治定位兩個方面，其中，職業(yè)定位是律師隊伍根據(jù)其本身職業(yè)屬性而具有的定位，而政治定位是國家根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展所需和人民需求而對律師隊伍所賦予的一種定位。
1.律師隊伍的職業(yè)定位
首先，就律師個體而言，《律師法》第二條將其定位為具有律師執(zhí)業(yè)證，接受委托或指定，為當事人提供法律服務、維護當事人合法權益的執(zhí)業(yè)人員。這其實是《律師法》對律師隊伍的職業(yè)定位。其次，就律師事務所而言，它是律師個體開展執(zhí)業(yè)所要依托的機構，律師承辦具體業(yè)務必須由律師事務所統(tǒng)一接受委托[1]。再次，就律師協(xié)會而言，它是由律師、律師事務所組成的一種自律性組織，具有社會團體法人資格，它承擔著維護會員權益和對會員進行懲戒的雙重職能[2]。而根據(jù)《民法總則》第九十條關于社會團體法人的規(guī)定可知，律師協(xié)會作為社會團體法人，它是為公益目的或者會員共同利益等非營利目的設立組織。
由上可知，律師——律師事務所——律師協(xié)會的關系類似于細胞——組織——器官這樣密不可分的關系，他們相生相伴、相輔相成，構成了律師隊伍這個整體。
2.律師隊伍的政治定位
《律師法》第一條將律師定位為社會主義法制的建設者之一，這其實是對律師隊伍的政治定位，是在中國共產黨領導建設中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下，國家根據(jù)實際需求而賦予律師隊伍的一種定位。在中國特色社會主義國家建設進程中，黨的領導是全面的，因而律師參與社會主義法制的建設必須堅決擁護中國共產黨的領導，這也是律師最根本的政治底色?！堵蓭焾?zhí)業(yè)管理辦法》第二條、《律師事務所管理辦法》第三條和第四條、《司法部關于印發(fā)<關于進一步加強律師協(xié)會建設的意見>的通知》、《中華全國律師協(xié)會章程》第三條以及各地律師協(xié)會的章程等規(guī)范均有前述政治定位類似的規(guī)定。因此，律師隊伍必須堅持中國共產黨的領導，在黨的領導下開展執(zhí)業(yè)，參與到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設當中；同時，律師隊伍對內必須加強黨的組織建設，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，以黨建帶動律師事務所、律師協(xié)會的建設和發(fā)展。
（二）律師隊伍的理論定位
或許由于律師隊伍較多的是以律師個體或律師協(xié)會的形式出現(xiàn)在公眾視野，在理論上，關于律師隊伍定位的理論成果基本上都是針對律師個體和律師協(xié)會。
首先，就律師個體而言，有學者認為，《律師法》對律師隊伍的定位僅表明了服務對象、內容，未能充分反映律師職業(yè)的本質屬性——獨立和自由[3]。有學者認為，律師具有法治性、社會性和獨立性[4]。還有學者認為，律師是根據(jù)法治的要求作為一種獨立的社會力量來維護法治的權威，其職業(yè)的本質在于“促進司法公正這一訴訟靈魂的生成與充分發(fā)育”[5]。
其次，就律師協(xié)會而言，有學者從行政法律關系的角度分析，認為律師協(xié)會既可能和行政機關一樣，成為新的行政主體，也可能和普通的公民、法人、組織一樣，是行政相對人[6]。還有學者認為，現(xiàn)行法將律師協(xié)會定位為“自律組織”使得其具有“同質感情淡漠”等先天缺陷以及交互功能缺失的“內部性”局限等后天不足，而將律師協(xié)會定位為“自制組織”具有培育法律職業(yè)精神的動態(tài)化等獨特優(yōu)勢[7]。
筆者認為，前述觀點從不同的側面對律師隊伍的定位進行理論分析，均具有一定的合理性，但亦存在一定的局限性，因為其只談及律師隊伍的職業(yè)定位，而忽視了律師隊伍的政治定位。
（三）律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的定位
要明確律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的定位，必須先弄清何為國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。
《決定》指出，“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。此外，習近平總書記在關于《決定》的說明中還談及“《決定》的第二部分為分論，聚焦堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，安排了13個部分，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發(fā)展的方向，并作出工作部署”[8]。由此可知，國家治理體系表征的是一個囊括眾多制度的體系，國家治理能力表征的是前述體系的執(zhí)行能力，而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則表征的是要完善各種中國特色社會主義制度，同時在完善過程中要提高制度的執(zhí)行力，建設制度和執(zhí)行制度能力在螺旋式上升的模式中不斷發(fā)展。
在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設進程中，一方面，律師作為法律服務提供者、社會主義法制建設者，為自然人、社會組織和團體、企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關等主體提供各種有償、無償服務，為國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化做貢獻。另一方面，律師隊伍也是國家治理體系的直接參與者、當事人，因為律師制度的完善也屬于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分。故律師隊伍扮演著“法律服務提供者”、“社會主義法制建設者”、“律師隊伍自我建設者”等多重角色。然而，不管律師隊伍扮演哪一個角色，其都是在中國共產黨領導下、擁護社會主義法治建設的法治隊伍。因此，律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中也具有職業(yè)和政治雙重定位。
三、律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的功能和作用
對律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的定位進行分析，實質上是為分析律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的功能和作用做鋪墊，因為只有明確律師隊伍的定位，才能進一步準確梳理其在相應定位所具的功能和作用。然而，律師隊伍的功能和作用是否是同一個概念呢？又分別有著怎樣的體現(xiàn)呢？
（一）功能和作用：兩個含義不同但又緊密聯(lián)系的概念
在日常的語境中，功能和作用往往被認為是同一個概念，經(jīng)常被混用或交替使用。但兩者其實是不同概念，具有不同含義。比如，最典型的就是法的功能和法的作用，這兩個就是含義不同又緊密聯(lián)系的概念。著名立法學學者周旺生教授認為，“法的功能是法所固有的應然屬性，而法的作用則具有現(xiàn)實的指向”“,法的功能是法的作用的前提和基礎,法的作用則是法的功能的外化和表現(xiàn)”[9]。
筆者認為，律師隊伍的功能和作用與法的功能和作用相類似，也是兩個含義不同但又聯(lián)系緊密的概念?！奥蓭熽犖樵趪抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化建設中的功能”所表征的是，律師隊伍根據(jù)其職業(yè)屬性而具有的應然屬性，是一種靜態(tài)意義上的“功用和效能”，這個實際上和律師隊伍前文的職業(yè)定位相對應；而“律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的作用”具有現(xiàn)實的指向，所表征的是順應國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民實際所需，以律師隊伍的功能為基礎，但又上升到一個更高層次的、需要律師隊伍發(fā)揮主觀能動性去發(fā)揮的“作用”，是一種動態(tài)意義上的“作用”，這實際上與律師隊伍的政治定位相對應。因此，本文將功能和作用分開闡述。
（二）律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的功能
根據(jù)本文關于律師隊伍的職業(yè)定位可知，律師是中國共產黨領導下的、提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員，因此，律師隊伍的具體功能須在這個定位基礎上予以展開。
在中國特色社會主義法制建設的語境中，所有法律職業(yè)共同體，包括律師、檢察官、法官等，從本質上說都承擔著“為民提供法律服務”的使命，都是社會主義法制的建設者。然而，律師隊伍的功能與其他二者是不一樣的。根據(jù)《法官法》第二條的規(guī)定，法官是行使國家審判權的審判人員；根據(jù)《檢察官法》第二條的規(guī)定，檢察官是行使國家檢察權的檢察人員；根據(jù)《律師法》第二條的規(guī)定，律師隊伍是接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員。由此可知，法官和檢察官只能代表國家服務為民，而律師隊伍既可以受自然人、企業(yè)、社會團體、事業(yè)單位、國家機關等主體的委托或有關單位的指派提供法律服務，當然，律師隊伍也可以主動參與公益，提供無償?shù)墓娣煞?。因此，法律職業(yè)共同體雖然都是社會主義法制的建設者，但各自的功能均有不同的具體體現(xiàn)，律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中當然也有其特殊的功能。
總體而言，律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的主要功能是助力法治社會——法治政府——法治國家的一體化建設。具體分述如下：
1.引導社會爭議解決法治化，助力法治社會建設
穩(wěn)定的社會環(huán)境是社會發(fā)展的基本前提。律師通過接受自然人、企業(yè)和其他組織等社會主體的委托，或法律援助機構等單位的指派，引導當事人通過訴訟、復議、仲裁、行政裁決等法律途徑解決爭議，在這個過程中發(fā)揮了這樣幾個作用：第一，在維護當事人合法權益的同時，通過法律服務有效解決爭議，促進爭議解決的法治化。第二，安撫當事人情緒，促進社會穩(wěn)定。第三，通過法律途徑解決爭議的過程，律師其實承擔了為社會主體普法的職能，助力于構建法治社會。
2.為政府依法行政提法法律服務，助力法治政府建設
在依法行政和建設法治政府方面，律師主要通過擔任政府法律顧問等方式為政府提供法律服務。2016年6月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》就是重視律師在法治政府建設中的功能的體現(xiàn)。其實，在此之前，就有地方政府建立了相關制度。比如，廣州市在2015年就提出要普遍建立法律顧問制度[3]，并在2016年初就發(fā)布了《關于普遍建立和健全政府法律顧問制度的意見》（穗府辦函[2016]2號）[4]。
律師通過接受政府委托，通過代理案件、行政規(guī)范性文件合法性審核、行政決策合法性審核、行政執(zhí)法合法性審核、合同合法性審核和其他文件等法律服務，助力于政府依法行政、建設法治政府。同時，律師在提供前述法律服務的過程中也承擔了給政府工作人員普法的作用，以及有效避免政府風險的發(fā)生，特別是行政執(zhí)法風險的發(fā)生及其事后控制[10]。
3.全面參與依法治國，助力法治國家建設
姜明安教授認為，法治社會建設是法治國家建設的條件，法治政府建設是法治國家建設的關鍵[11]，據(jù)此，法治社會、法治政府和法治國家之間是相互相成的關系。而律師通過提供法律服務助力法治社會、法治政府建設，這本身就是助力于法治國家的建設。法治社會和法治政府在量和質方面的累積和飛躍，最終形成法治國家。
當然，根據(jù)黨中央關于全面依法治國的決定，法治國家囊括法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障等體系，覆蓋立法、執(zhí)法、司法、守法等方面，同時，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是全面依法治國的目的之一。在這些體系當中，有些其實涉及到律師作用層面的問題，下文再展開闡述。
（三）律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中的作用
除了引導解決具體案件爭議、擔任企業(yè)和政府等單位的常年法律顧問等基于律師職業(yè)屬性——提供法律服務——而具有的應然功能，律師隊伍還具有與其政治定位相對應，被國家和人民寄予厚望的作用。這些作用以律師隊伍的功能為基礎，因為這些作用也涉及到法律專業(yè)知識、與律師隊伍的法律實踐休戚相關，比如參與立法、參政議政，等等，具體內容分述如下：
1.律師隊伍參與立法，助力法律規(guī)范和法律實施體系的完善
不管是國家立法層面還是地方立法層面，立法機關都越來越重視律師隊伍的作用，律師隊伍也積極參與到各種立法活動當中。律師隊伍熟悉法律規(guī)范及其運用，是法律實施的最直接體驗者之一，其通過參與立法，助力法律規(guī)范、法律實施體系的完善。這方面的實例比如，2014年7月24日，廣東省人大常委會與廣東省法學會、廣東省律師協(xié)會、廣東省工商聯(lián)和廣東省青年聯(lián)合會共建廣東省立法社會參與和評估中心，同時還簽訂《廣東省安全生產條例》和《廣東省建設工程質量管理條例》立法后評估協(xié)議書，其中《廣東省建設工程質量管理條例》立法后評估項目由廣東省律師協(xié)會廣東省立法社會參與和評估中心承擔[12]。一方面，律師服務通過參與地方立法后評估可以反饋法律規(guī)范本身以及其在實施過程中存在的問題，提出解決對策、建議，最終達到完善法律規(guī)范和法律實施體系的目的。
2.律師隊伍參政議政，為國家發(fā)展獻言獻策
律師隊伍可通過自己的法律知識參與到國家的政治活動當中，提出與自己知識結構相匹配的議案，為國家發(fā)展獻言獻策。近年來，律師代表在兩會代表中的人數(shù)有一定的提升，證明國家也越來越重視律師隊伍在參政議政方面的作用。比如，在“第十三屆全國人大代表和全國政協(xié)委員名單中，有22名律師當選全國人大代表，有17名律師擔任全國政協(xié)委員，較上屆在人數(shù)上有了新突破”[13]。在具體的議案方面比如，針對未成年人刑事責任年齡問題，全國人大代表肖勝方律師提出議案建議降低刑事責任年齡起點[14]；又比如，全國政協(xié)委員朱征夫律師提出議案，建議對機場建設費進行合憲性審查[15]。
3.律師隊伍積極應對突發(fā)事件，貢獻法治力量
習近平總書記指出，要“全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障”[16]。在新冠肺炎突襲之際，律師隊伍不僅自發(fā)組織捐贈，還積極編撰各種資料、為需要法律服務的企業(yè)、個人等提供相關法律服務，貢獻了自己在處理突發(fā)事件時的力量，同時也凸顯了自己在應對突發(fā)事件中的作用。關于這方面的例證很容易從各種大小媒體上看到，比如，法制日報先后對上海[17]、廣東[18]等省份律師為依法防控疫情提供法律支撐進行了報道，比比皆是，本文在此不再一一展開。
4.律師隊伍在完善律師制度中的作用
如本文開頭所述，律師制度的完善本身就是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的題中之義。近年來，全國和地方的律師協(xié)會發(fā)揮自律組織優(yōu)勢，制定了各種規(guī)范，比如，在維護律師權益的重視同時，兼顧對律師違規(guī)行為的懲戒，分別制定了《律師協(xié)會維護律師執(zhí)業(yè)權利規(guī)則(試行)》和《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則(試行)》等規(guī)范。此外，還注重律師隊伍的可持續(xù)發(fā)展，制定了《關于扶持青年律師發(fā)展的指導意見》等規(guī)范。因此，律師隊伍在完善律師制度中的作用和優(yōu)勢也越來越明顯。
四、結語
中國政法大學終身教授、“法治三老”之一的江平先生曾說過“如果依法治國是一汪水，律師就是這水里的魚，律師興則法治興，法治興則國家興”[19]。在全面推進依法治國、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，律師隊伍不僅要明晰自身的職業(yè)定位，同時要堅定自身的政治定位，堅決擁護中國共產黨的領導。律師隊伍作為一支在中國共產黨領導下的、能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法律服務、法治力量的隊伍，不僅具有助力法治社會、法治政府、法治國家建設的功能，還具有順應國家經(jīng)濟社會、發(fā)展發(fā)展和人民需求的作用，即參與立法而完善法律規(guī)范和法律實施體系、參政議政而獻言獻策、應對突發(fā)事件以及完善律師自身制度等作用。
當然，探討律師隊伍的功能和作用有哪些，這并非一個終點問題，而是一個起點問題，這是為了建構更好的制度去充分發(fā)揮律師隊伍的功能和作用。一方面，需要律師隊伍自身努力，不斷提升自己的法律服務技能和其他綜合素養(yǎng)，更好地發(fā)揮自身的功能和作用，從而不斷凸顯和提升律師隊伍在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位。另一方，還需要仰仗黨和政府為律師隊伍不斷建構各種平臺，以充分發(fā)揮其功能和作用，同時不斷完善律師制度，從而全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（作者：廣東海際明律師事務所 許志華）
參考文獻
[1]參見《律師費》第十四條、第二十五條的規(guī)定。
[2]參見《律師法》第五章。
[3]詳見《廣州市人民政府關于加強法治政府建設的若干意見》。
[4]詳見《市政府常務會議審議通過<關于普遍建立和健全政府法律顧問制度的意見>》。
[1] 習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期，第8頁。
[3]謝佑平，閆自明：《律師角色的理論定位與實證分析》，載《中國司法》2004年第10期，第4-5頁。
[4] 顧永忠，宋英輝，熊秋紅，王進喜，司莉：《論律師隊伍的職業(yè)屬性》載《中國司法》2007年第4期，第49-50頁。
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[7]蔣超：《通往依法自治之路——我國律師協(xié)會定位的檢視與重塑》，載《法制與社會發(fā)展》2018年第3期，第91頁。
[8]習近平：《關于<中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定>的說明》，載《人民日報》2019年11月6日第004版，第3頁。
[9]周旺生：《法的功能和法的作用辨異》，載《政法論壇》2006年第5期，第110頁。
[10]何富杰，許志華：《論行政法律師在政府風險防控中的作用——以行政執(zhí)法為例》，載《廣東律師》2017年第6期。
[11]姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》，載《法學雜志》2013年第6期，第1頁。
[12] 《廣東省立法社會參與和評估中心成立》，載“中國新聞網(wǎng)”，http://www.chinanews.com/fz/2014/07-24/6423897.shtml。
[13] 《全國律協(xié)發(fā)布律師擔任第十三屆全國人大代表和政協(xié)委員情況》，載央廣網(wǎng)，http://china.cnr.cn/gdgg/20180228/t20180228_524147664.shtml。
[14]《全國人大代表肖勝方：建議降低未成年人刑事責任年齡起點》，載大洋網(wǎng)，https://news.dayoo.com/china/202005/10/139997_53335896.htm。
[15]《對話政協(xié)委員朱征夫：建議對機場建設費進行合憲性審查》，載新京報網(wǎng)，http://www.bjnews.com.cn/news/2020/05/16/728109.html。
[16] 習近平：《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/05/c_1125535239.htm。
[17]《上海律師為戰(zhàn)勝疫情提供優(yōu)質法律服務》，載《法制日報——法制網(wǎng)》，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20200221/Articel03003GN.htm。
[18]《廣東律師靠前服務為依法防控疫情提供法律支撐》，載《法制日報——法制網(wǎng)》，http://www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2020-05/12/content_8191942.htm。
[19] 江平：《律師興則法治興，法治興則國家興》，載“財新網(wǎng)”，http://china.caixin.com/2014-12-24/100767277.html。